德宏州人民医院西院区建设项目绩效评价报告

根据《中共德宏州委德宏州人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（德发〔2019〕26号）、《德宏州项目支出绩效评价管理办法》（德财绩〔2020〕12号）、《德宏州州级预算绩效管理办法》（德财绩〔2022〕17号）及《德宏州财政局关于开展2025年度财政再评价工作的通知》（德财绩〔2025〕4号）的要求，德宏州财政局委托第三方中介机构，对德宏州人民医院西院区建设项目开展绩效评价。现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

德宏州人民医院是服务德宏、龙陵、腾冲及缅甸，集医疗、教学、科研、保健、康复、急救于一体的三级甲等综合医院，是当地服务“一带一路”建设、面向缅甸的国门医院；因业务用房不足、基础设施不配套、停车位不足等问题，影响患者就诊效率，难以满足群众及外籍患者医疗需求。为解决上述问题，德宏州人民医院提出西院区建设项目，经德宏州发展和改革委员会批准后组织实施，德宏州人民医院按“整体规划、一院两区、资源共享、互补发展”定位布局，建设为集医疗、医养相结合的三级甲等综合医院。该项目将大幅改善德宏州医疗条件，推进公共卫生基础设施发展、满足群众日益增长的医疗保健需求，提升边境地区公共卫生机构建设、重大疫情防控救治及突发公共卫生事件应急处置能力，对促进全省经济发展与社会稳定具有重要作用。

（二）项目实施内容

2020年11月22日，经德宏州发展和改革委员会批准，同意建设德宏州人民医院西院区，项目建设位于德宏州芒市站前小镇规划区内，总建筑面积150300㎡，主要建设内容为：（1）地上部分：门诊综合楼、医技综合楼、住院综合楼、洗衣房及氧气站及高压氧舱建筑面积120300㎡；（2）地下室：人防、非人防、核5常5级中心医院建筑面积30000㎡；（3）特殊装修及其他：手术室特殊装修及净化工程、洁净区特殊装修及净化工程、弱电智能化、电梯及变配电设备等；（4）室外工程：土方及场地硬化、室外绿化、围墙等室外附属工程；（5）医疗设备购置。根据云南省住房和城乡建设厅《关于德宏州人民医院西院区建设项目初步设计的批复》，项目建设期限三年，项目总建筑面积152356.34㎡，其中：地上部分建筑面积121468.37㎡、地下室30887.97㎡。

（三）项目预算及支出情况

根据云南省住房和城乡建设厅《关于德宏州人民医院西院区建设项目初步设计的批复》，项目总投资153,427.86万元，因融资成本变化，财务费用增加1,841.52万元，项目总投资调整为155,269.38万元。截至绩效评价日，项目累计到位资金145,569.07万元，其中：专项债券资金122,700万元、财政资金2,130万元、建设单位自筹资金20,739.07万元；利息收入2,427.01万元。项目累计支出资金126,094.61万元，结转结余资金21,901.47万元。

（四）项目绩效目标设立情况

德宏州人民医院根据相关要求及建设任务设置绩效目标和指标，西院区建设建成后将成为集急救、医疗、教学、可研、预防、保健、康复等功能为一体的区域医疗中心，主要完成总建筑面积152356.34㎡、医疗设备购置及相关配套附属工程，建设过程中根据批复及时完成建设投资、筹措项目资金，并有效控制建设成本，工程质量符合建筑行业标准，保障项目还本付息。通过项目实施可有效解决业务用房不足、基础设施不配套、停车位不足等问题，合理完善医院功能、提高医疗服务效率与条件，提升疾病预防控制和医疗救治服务水平；大幅改善德宏州医疗条件，推进公共卫生基础设施发展、满足群众日益增长的医疗保健需求，提升边境地区公共卫生机构建设、重大疫情防控救治及突发公共卫生事件应急处置能力；服务对象满意度达到90%以上。

二、评价结论

德宏州人民医院西院区建设项目绩效评价得分71.11分，评价等级为“中”。一级指标具体得分情况及结论如下：

表1：绩效评价得分情况表

评价认为，西院区建成投用将有效解决德宏州人民医院长期存在的业务用房紧张、床位供给不足、基础设施配套滞后、院区停车位短缺以及环境绿化不达标等问题，提升综合服务能力与区域医疗资源布局优化水平。该项目前期立项依据充分，管理制度健全，实施过程中成功发行122,700万元专项债券，有效化解建设资金短缺的问题，截至评价基准日，已完成157060.55㎡核心功能区域建设，包括门诊综合楼、医技综合楼、住院综合楼、地下室等，并验收合格。但项目建设过程中仍存在前期统筹谋划不足导致资金闲置、工期严重滞后；建设程序执行不规范，存在“未批先建”，预期收益未能实现、依靠项目自身偿债能力不足等问题。

三、存在的主要问题

（一）前期工作统筹规划不足，初步概算投资存在超可研情况

一是统筹规划不到位，工期规划不合理。前期可研统筹不足，未充分评估项目全周期风险、建筑复杂性及设计调整等潜在影响，工期规划过于乐观，导致实际工期偏离原计划，原计划建设期为2020-2023年，实际因工程变更延迟至2021年3月开工，叠加疫情影响导致工期滞后，形成“工期滞后-收益延迟”情形。

二是初设概算投资超可研较多。初设建筑面积较可研批复增加     2056.34㎡（增长1.37%），总投资增加13,735.58万元（增长9.83%），其中，地下室、门诊综合楼等单体工程超概算较多；截至绩效评价日，已完工部分未完成竣工结算/决算。

（二）项目建设程序不规范，存在“未批先建”

一是建设程序履行不到位。存在“未批先建”违规行为，项目在未取得国有建设用地划拨决定书、建设工程规划许可证、施工图审查合格书、人防工程建设许可证及建筑工程施工许可证的情况下擅自开工，违反了工程建设基本程序。

二是施工方案人员配置不合规。云南建投第十七建设有限公司编制的基坑土方开挖施工方案中，专职安全人员工作单位为中国建筑第五工程局有限公司，人员配置不符合“项目管理人员归属施工单位”的要求。

（三）专项债券发行方案与实际脱节，收益测算调整依据不充分

一是运营期与工期不匹配。专项债券设定的项目运营期为 2024-2032年，原计划2024年投用，但项目因设计调整、工期预判不足、施工组织不力、疫情等因素滞后，债券发行前未结合实际工期调整方案，导致运营期启动与实际投用脱节。

二是发行方案测算调整依据不充分。财政工资拨款测算存在偏差，经访谈确认财政工资拨款近年均为3,600万元，不存在变动，第四批至第六批却调整为3,800万元，测算调整无依据。停车位数量测算存在偏差，根据可研报告机动车停车位1003个、初步设计批复985个，但第四批至第六批发行方案按1053个测算，缺乏调整依据。

（四）项目建设整体进度滞后，未按预期实现收益

一是项目建设进度滞后，未按期产生收益。项目原计划2021-2023年建设、2024年投入使用，实际于2025年3月竣工验收，并完成整改，截至绩效评价日，部分医疗设备购置、特殊装修等工程尚未收尾，西院区尚未投入使用；通过与德宏州人民医院相关人员了解，计划2025年11月组织医院搬迁工作，2025年12月正式投入运营使用，虽预计2025年12月投入使用，但已错过原计划收益周期。

二是预期收益与实际存在差异，依靠项目无法满足偿债需求。专项债券实施方案预计2024年可实现可偿债收益16,298.24万元，2025年可偿债收益18,438.27万元，运营期内呈增长趋势，但截止绩效评价日，项目投用延迟，短期内预期收益难以实现，实际可偿债收益远低于预期，仅依靠项目自身无法满足偿债需求。

三是收益保障机制缺失。项目单位未开展运营期收益可持续性分析，未建立项目运营期收益保障机制或制定西院区业务发展规划，缺乏收益保障措施，无法为项目收益稳定增长提供支撑。

（五）资金安排与需求不匹配，部分资金使用不规范

1.发行额度与资金使用安排不匹配，专项债券资金长期闲置

一是债券资金支付率不高。截至2023年12月共计发行六批专项债券，累计发行金额122,700万元，其中2023年3月发行第六批时，前五期共计发行专项债券资金106,700万元，支出79,700万元，支付率仅74.70%。

二是债券资金长期闲置与项目建设需求脱节。债券额度分配与项目建设进度、资金需求不匹配，存在“早发行、慢使用”现象，截至绩效评价日，专项债券资金剩余21,895.42万元未使用，投资支付率82.16%；同时，自筹资金到位率仅63.68%，资金供需匹配失衡。

2.个别资金使用超范围，部分资金使用不规范

一是代付费用超出合同范围。代云南建投第一建设公司支付水电费184.52万元，资金支付超出合同履约范围，经访谈了解，该部分款项计划工程结算后冲抵工程款，但因项目暂未完成结算/决算，故截至绩效评价日，尚未冲抵工程款。

二是个别资金支付审批滞后。2021年7月8日支付芒市自然资源局土地尾款4,002.30万元，但资金支用审批表审批时间为2021年8月4日。

三是部分建设合同履约不到位，项目单位未按照合同约定的时间、金额支付款项。

（六）项目档案管理有待提高，资产使用权属尚未移交

一是档案资料管理不规范。项目实施或开工前后未见相关的公开公示资料；施工日志、监理日志及月报不完整，存在后补情况；部分签证单未填日期，相关单位签字盖章不完整；项目归档资料，资料混乱，不成体系，未按照各建设项目资料进行有序单独归档。

二是资产使用权属尚未移交。因项目未按计划竣工验收，未完成工程竣工验收备案，导致资产使用权属移交工作滞后。

四、相关建议

（一）强化前期统筹管理，严控初步概算投资超可研幅度

一是强化全周期统筹规划，科学管控工期与偿债风险。强化前期全周期统筹，组建专业团队开展可研，全面评估影响因素，结合实际细化工期，摒弃乐观规划并预留风险缓冲。建立工期动态调整机制，跟踪施工、材料、人员情况，优化流程、协调资源压缩滞后时间，缓解收益延迟与偿债困难。

二是严控概算投资，推进竣工结算与决算。主管部门与建设单位加强监督与资金监管，合理估计成本，压减非必要支出，重点对超概单体开展测算论证，严控概算增幅；加快已完工部分结算决算，明确时限分工，核查投资、判断超概，强化管控。

（二）规范项目建设程序，杜绝违规建设

一是严格执行建设程序，杜绝合规性风险。恪守工程建设程序，建立“审批前置、合规开工”刚性机制，明确专人办理手续，确保许可文件齐全后施工。构建内部核查机制，双重核验手续完备性，排查漏洞，杜绝“未批先建”，保障项目合规。

二是规范项目管理人员审核，明确施工单位主体责任，核查关键岗位人员合同、社保，确保归属一致；监理单位复核人员配置，查验归属证明真实性。

（三）加强专项债券发行方案编制，规范收益测算调整依据

一是强化前期调研，发行方案编制前组建联合工作组，结合历史数据预判实际工期，建立方案动态调整机制，确保运营期与项目实际投用无缝衔接。

二是规范测算标准，明确统一基准与要求，以实际数据、审定文件为依据，建立测算调整审核机制，保障结果真实准确。

（四）落实监管责任，制定运营方案，保障项目尽快投入运营

一是关键卡点，建立问题台账定整改时限；组建多方工作小组，对未完成工程倒排工期、责任到人。同时建常态化风险预判与应急响应机制，梳理影响因素清单并制定备选方案，保障2025年12月按期投用，压缩收益空窗期。

二是以搬迁后科室实际运营数据为基础，联合专业机构重测运营期可偿债收益并形成报告；严控西院区运营成本，优化布局与资源配置提升营收能力，加快剩余工程建设、组织搬迁，缩短无收益周期，弥补收益损失。

三是短期内项目单位统筹自有资金及财政支持，优先覆盖债券利息防违约。委托第三方分析收益可持续性，结合医院战略制定西院区业务发展规划明确营收路径，建收益保障机制并定期报送情况，以制度支撑收益增长与债务偿还。

（五）以需求为导向校准资金安排，规范部分资金使用

一是优化支付管控，建立资金支付与建设进度联动机制，财政按实际进度核拨资金，开展常态化支付督导，提高资金支付率。

二是精准匹配供需，按施工进度定债券发行批次与额度，统筹调度闲置资金，保障自筹资金到位，避免资金闲置与缺口。

三是严控资金代付，按合同界定支付范围，禁超范围代付；特殊情况需三方签代付协议，建专项台账，超期未冲抵则暂停后续付款。

四是优化资金支付审批，建立“先审批、后支付”刚性制度，明确时限与责任主体，大额支付提前预审，确保审批先于支付。

五是强化合同履约监管，建动态监控台账记录付款约定与实际情况，定期核查，对逾期支付查明原因并整改，保障履约严肃性。

（六）提升项目档案管理水平，加快资产使用权属移交进度

一是建档案规范化管理体系，制定操作细则明确各环节标准；项目单位按规公示留证，施工与监理及时记日志、月报、规范签证单；建专项归档机制，定期检查，资料不合规则限期整改、暂停验收。  

二是加快建设进度，明确各方责任推进竣工验收备案，建立验收与权属移交衔接机制，明确移交主体、接收方及清单，保障资产规范管理利用。