关于德宏州行政规范性文件管理规定的编制说明

州司法局按照州人民政府2023年度立法计划工作安排，起草了《德宏州行政规范性文件管理规定》（以下简称《管理规定》），现将有关情况说明如下：

一、编制背景

中共中央、国务院印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确提出要继续加强行政规范性文件制定监督管理，不断完善依法行政制度体系。此外，国家和省出台的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见（国发〔2016〕34号）》《公平竞争审查制度实施细则（国市监反垄规〔2021〕2号）》《优化营商环境条例（国务院令第722号）》《云南省优化营商环境条例（省人大常委会公告第75号）》《云南省重大行政决策程序规定（省政府令第217号）》等有关法规政策，对涉及市场主体经济活动、属于重大行政决策事项的行政规范性文件提出了一系列规定和要求。国家和省确立的新制度和措施迫切需要地方立法加以细化和落实。

随着法治政府建设工作的深入推进，加之机构改革职能职责的调整，我州行政规范性文件管理工作面临着一些新的情况和问题，现遵照执行的《云南省行政规范性文件制定和备案管理办法》（省人民政府令第212号），已难以满足新形势发展需要，实际工作中形成的有效措施，也需要以立法的形式加以明确和巩固，因此，为深入贯彻落实国家和省提出的新要求，不断完善行政规范性文件监督管理制度，推动我州行政规范性文件管理走在全省前列，结合本州实际，制定《管理规定》。

二、编制依据

制定《管理规定》的主要依据有以下几方面：

（一）国务院和省政府关于行政规范性文件管理有关规定：《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知（国办发〔2018〕37号）》《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见（国办发〔2018〕115号）》《云南省行政规范性文件制定和备案管理办法（云南省人民政府令第212号）》《云南省行政规范性文件制定技术规范》；

（二）省、州人大常委会关于行政规范性文件备案管理规定：《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《德宏傣族景颇族自治州人大常委会规范性文件备案审查办法》；

（三）国务院和省政府涉及重大行政决策事项的行政规范性文件管理规定：《重大行政决策程序暂行条例（国务院令第713号）》《云南省重大行政决策程序规定（云南省人民政府令第217号）》，国家、省、州印发的关于进一步做好新形势下重大决策社会稳定风险评估工作的有关要求等；

（四）涉及市场主体经济活动的行政规范性文件管理规定：《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国市场主体登记管理条例》国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见（国发〔2016〕34号）》《公平竞争审查制度实施细则（国市监反垄规〔2021〕2号）》；

（五）涉及市场营商环境问题的行政规范性文件管理规定：《优化营商环境条例（国务院令第722号）》《云南省优化营商环境条例》《云南省优化营商环境办法（云政规〔2020〕1号）》。

（六）其他依据：中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定（厅字〔2019〕28号）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《党政机关公文处理工作条例》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中国妇女发展纲要（2021-2030年）》《中国儿童发展纲要（2021-2030年）》《云南妇女发展规划（2021-2030年）》《云南儿童发展规划（2021-2030年）》《德宏妇女发展规划（2021-2030年）》《德宏儿童发展规划（2021-2030年）》。

此外，参考借鉴了上海市、洛阳市、石家庄市、东营市等地方政府行政规范性文件管理规定方面的文件。

三、编制过程

为全面贯彻落实国家和省近年来出台的，涉及行政规范性文件制定和监督管理的一系列法律法规和有关文件精神，2022年3月，州司法局结合德宏实际，以及组织开展的乡镇（街道）合法性审查全覆盖工作调研情况，以《云南省行政规范性文件制定和备案管理办法》（云南省人民政府令第212号）为蓝本，学习借鉴外省、州（市）先进经验和做法，把国家和省提出的对涉及市场主体经济活动的行政规范性文件应当进行公平竞争审查、优化营商环境的有关要求，融入到我州行政规范性文件管理工作中，将其制度化、法治化，形成《管理规定》初稿。州司法局分别于2022年4月27日、7月4日、7月31日征求意见、修改完善，经州司法局党委会研究同意，于8月23日提请州政府将该《管理规定》列为州政府立法项目请示。州政府作了批复并印发了2022-2023年立法工作计划通知。经州政府组织立法工作专班人员到州外调研学习后，州司法局召集立法工作专班人员多次讨论修改形成该征求意见稿。

四、主要内容和特点

《管理规定》设置了总则、规范性文件的制定、规范性文件的合法性审查、规范性文件的公布、规范性文件的备案、规范性文件的清理、规范性文件的监督管理责任追究、附则共8章47条。主要内容在《云南省行政规范性文件制定和备案管理办法》（以下简称“省政府212号”）设置的总则、权限和范围、起草和审查、决定和公布、备案和管理、法律责任、附则共7章45条内容的基础上，结合德宏实际，融合近年来国家和省关于涉及市场主体经济活动行政规范性文件有关管理规定和要求，《管理规定》较上述我省规定有以下几方面新内容：

（一）突出党的领导地位（体现在第四条规定）。贯彻落实党对立法工作的领导，明确行政规范性文件的管理应当坚持党的全面领导，制定机关制定重大经济社会方面的规范性文件，应当按照有关规定，及时报告本级党委（党组）。

（二）新增了经费保障条款（体现在第五条规定）。由制定机关根据本单位行政规范性文件拟制定、清理、评估等有关工作计划，视情况安排专项经费，确保行政规范性文件各项工作顺利开展。

（三）新增了评估制度（体现在第八条第二、四、五款，以及第十三条、十六条、三十四条、三十七条等规定）。除了省政府212号规定的属于重大行政决策的规范性文件应当按照有关规定进行风险评估外，新增了1.可能引发社会稳定、公共安全风险的，起草单位应当按照有关规定进行风险评估。切实落实国家、省、州印发的关于进一步做好新形势下重大决策社会稳定风险评估工作的有关要求。2.制定涉及妇女儿童权益的规范性文件，起草单位应当进行性别平等和儿童优先评估。切实落实男女平等法律法规政策和儿童优先的价值理念。3.起草单位要对拟制定或修订规范性文件的必要性、合法性、合理性和可行性，及可能产生的影响或实施效果进行分析评估。切实落实精文减文要求、防止为了发文而发文，严控发文数量。

（四）新增了公平竞争与合法性审查并列制度（体现在第八条第三款、第十六条、第十九条等规定）。提出起草的规范性文件涉及市场主体经济活动的，应当按照《云南省优化营商环境办法》《公平竞争审查制度实施细则》等有关规定，依法开展公平竞争审查，并出具公平竞争审查意见。强化公平竞争审查制度，防止本州出台的行政规范性文件违法排除、限制竞争。

（五）新增行政规范性文件的制定技术规范要求（体现在第九条规定）。根据《云南省行政规范性文件制定技术规范》规定，明确制定技术规范要求。

（六）明确司法行政部门工作职责（体现在第十条规定）。根据省政府212号关于“政府法制机构”职责，以及我州2018年机构改革方案关于司法行政部门“三定”规定，进一步明确司法行政部门承担本级政府法制机构角色，负责统筹推进本级行政规范性文件审查、备案、清理等有关工作，归纳了在行政规范性文件管理的主要职责。

（七）新增实行计划管理制度（体现在第十二条规定）。提出行政规范性文件实行年度制定计划，要求行政规范性文件制定机关应当于每年10月20日前向本级司法行政部门提出下一年度制定计划申报。同时要求行政规范性文件制定机关不得制定没有实质内容的行政规范性文件，切实提高文件质量。

（八）依法完善向社会公开征求意见期限（体现在第十四条规定）。除根据省政府212号要求一般规范性文件公开征求意见期限不少于10日外，根据《优化营商环境条例》第六十二条规定，新增了涉及市场主体经济活动的征求意见期限不少于30日的规定。打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。

（九）明确报送材料要求（体现在第十六、二十四、二十九条等规定）。指导承办部门进一步规范报送材料。

（十）新增提交解读宣传材料要求（体现在第十六、二十四、二十六、二十九条等规定）。为突出对市场主体的尊重和保护，保障公众知情权、参与权、监督权，切实提高社会公众对政府政策性文件的准确了解和知晓度，加深公众对政府行为的理解，进一步提升政府公信力，根据《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）、《德宏州人民政府办公室关于做好重要政策解读工作的通知》（德政办发〔2015〕46号）等文件精神，要求制定机关上会前制定并提交文件解读宣传材料，保障企业等市场主体在制度建设中的参与权、表达权和监督权，努力打造诚信法治的社会生态。

（十一）完善修订、废止程序（体现在第三十六、三十七条规定）。在省政府212号第四十五条“制定机关修改、废止规范性文件，按照本办法规定报送备案”规定的基础上，进一步明确行政规范性文件的修订或废止的制定、公布、备案等程序。

（十二）完善监督管理和检查机制（体现在第七章规定）。在省政府212号规定的原“法律责任”内容基础上，进一步强化监督管理内容。根据中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》（厅字〔2019〕28号）、《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》等文件精神，在《管理规定》中明确：一是将规范性文件的制定、合法性审核机制、备案审查和清理工作列入法治政府建设督察内容。二是探索建立政府审查机构与同级党委、人大常委会、政治协商委员会等有关工作机构之间的衔接联动机制。

（十三）进一步完善合法性审查制度（体现在第三章和第七章内容中）。结合《德宏州人民政府法制审核工作规定》（德政办发〔2019〕70号）文件精神，进一步完善合法性审查制度，建立“程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效”的合法性审核程序，从源头上预防违法文件出台，保证文件合法有效。同时进一步明确审查内容、方式，以及审查处理意见及审查责任追究等内容。

（十四）增加档案管理制度（体现在第四十五条规定）。进一步明确档案管理职责和档案材料规范。

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