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关于完善农村土地所有权承包权经营权分置的实施意见

浏览量:2967   作者:  日期:2018/3/28

   实行农村土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称三权分置)是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。为进一步健全农村土地产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,根据《中共云南省委办公厅 云南省人民政府办公厅印发〈关于推动农村土地所有权承包权经营权分置的实施意见〉的通知》(云办发〔201720号)文件精神,现就推动农村土地三权分置并行,着力推进我州高原特色农业现代化,结合德宏实际,提出以下实施意见。

一、充分认识三权分置的重要意义

    当前,伴随着工业化、信息化、城镇化加速推进,我州高原特色农业现代化水平不断提高,农村劳动力大量转移,农户承包土地的经营权流转明显加快,但还存在三权界限不清、权利主体不明、土地流转机制不够健全等问题。2016年党中央、国务院决定实行农村土地所有权、承包权、经营权分置并行,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,是农村基本经营制度的自我完善,符合生产关系适应生产力发展的客观规律,展现了农村基本经营制度的持久活力,有利于明晰土地产权关系,更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益;有利于促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,推动高原特色现代农业高效发展。实践证明,实行三权分置,对推动我州高原特色现代农业高效发展、推进城乡一体化发展具有重大意义。全州各县市各有关部门要充分认识三权分置的重要意义,全面领会三权分置的科学内涵,正确运用三权分置理论指导农村改革发展,妥善处理三权的相互关系,积极稳妥推动三权分置有关工作,不断探索和丰富符合我州实际的三权分置具体实现形式,让承包户放心流转土地,让经营者放心投资土地。

二、准确把握三权分置工作总体要求

(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大精神,按照党中央、国务院、省委、省政府和州委、州政府的决策部署,紧紧围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线,科学界定三权内涵、权利边界及相互关系,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,逐步建立规范高效的三权运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,优化土地资源配置,加快构建新型农业经营体系,促进适度规模经营发展,发展现代农业,增加农民收入,进一步巩固和完善农村基本经营制度,确保到2020年年底前,同全省一道基本完成三权分置相关改革工作任务,为全州决战脱贫攻坚、决胜全面小康,实现跨越式发展提供坚实保障。

(二)基本原则

——坚持尊重农民意愿和政府积极引导相结合。既要坚持农民主体地位,维护农民合法权益,充分发挥其主动性和创造性,不搞强迫命令,不搞一刀切;又要加大政策宣传力度,统一思想认识,加强示范引导,有序推进三权分置改革工作。

——坚持严守政策底线和实践探索创新相结合。既要坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了;又要积极作为、大胆探索三权权利关系和边界,开展符合实际的具体实践探索和制度创新。

——坚持统一安排部署和因地制宜推进相结合。既要坚决按照中央、省委确定的工作目标、政策要求和工作措施,对三权分置作出统一安排部署;又要充分考虑资源禀赋和经济社会发展差异,坚持问题导向,支持各地探索符合自身实际的工作推进方式、路径和办法。

(三)主要目标

推进三权分置并行,落实好集体所有权,坚持农村土地集体所有制不动摇;稳定农户承包权,赋予农民对承包地占有、使用、收益等用益物权权能;放活土地经营权,创新土地经营权流转模式,推行由农民一次性出租让渡土地经营权向入股经营、合作经营等共享土地经营权方式转变,形成农村土地集体所有、家庭承包、多元经营的新型农业经营机制。

三、逐步形成三权分置格局

积极探索农村土地集体所有制有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,完善三权分置措施,充分发挥三权的各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

(一)始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。农村土地农民集体所有是农村基本经营制度的根本。农民集体是土地集体所有权的权利主体,对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在三权分置过程中,要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地,任何组织和个人不得非法干预;有权根据农民意愿,将农户退出或流转给农民集体的承包地,以及集体机动地直接组织生产经营,兴办合作农场,或对外发包;有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地,有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督,并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为;承包农户转让土地承包权的,应在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意,签订转让合同;流转土地经营权的须向农民集体书面备案,签订流转合同。集体土地被征收的,农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。农民集体应发挥统分结合双层经营体制活力,积极引导组织农民在自愿前提下采取互换并地、经营权入股、集体统一整理流转等农业生产经营方式,解决承包地碎片化问题,适应现代农业适度规模经营发展需要。并通过建立健全农民集体民主议事机制,切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。

(二)严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,农户承包权的核心是落实财产权,保持现有土地承包关系并长久不变是三权分置并行的保障。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。现有土地承包关系要稳定并保持长久不变,不论经营权如何流转,集体土地承包权都属于本集体经济组织成员的农民家庭,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在三权分置过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权利用承包土地依法开展直接生产经营,有权通过转让、互换、出租、转包、入股或其他方式实现土地流转,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地;有权依法依规以承包土地经营权进行抵押、担保;有权自愿有偿退出承包地;具备条件的有权因承担耕地轮作休耕等项目保护承包地获得相关补贴,维持与原有种植收益相当的收入水平;有权依法因承包土地被征收获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障等。任何组织和个人不得违法调整农户承包地,对进城落户的承包农户,要依法保护其承包土地的财产权益,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件,不得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权。各县市政府要统筹整合资源,完善农业信贷担保体系,探索土地经营权价值评估、抵押物处置机制,拓宽承包农户融资渠道;要以农户自愿、有稳定的非农收入来源和合法稳定住所为基础,探索农户承包地有偿退出利益补偿机制和社会保障机制,严格按程序引导进城农户有偿退出土地承包权。

(三)加快放活土地经营权。赋予农业经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在三权分置过程中,在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护农业经营主体依据流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利,更好地用活土地经营权,使土地资源得到更有效合理的利用。引导土地经营权流向种田能手和新型农业经营主体,加快构建新型农业经营体系,依法维护农业经营主体从事农业生产所需的各项权利,使土地资源得到更有效合理的利用。在不改变耕地用途的前提下,农业经营主体有权不受承包农户等任何其他主体干扰,独立自主从事农业生产经营并获得相应收益,流转出土地经营权的承包农户不得妨碍农业经营主体行使合法权益;有权经承包农户同意并进行合同约定后,依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施,并依照流转合同约定获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地;有权经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案后,再流转土地经营权或依法依规设定抵押;流转土地被征收的,地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属;因承包农户一方或第三方原因导致流转合同提前终止的,经营主体有权依法获得合理补偿;经营主体撤离后,按照农民意愿,可书面委托第三方整体流转给新流入方或直接返回流出方。支持新型农业经营主体依法依规开展土地经营权抵押融资,积极探索土地股份合作、土地托管、代耕代种、联耕联种等更多放活土地经营权的有效途径。

四、确保三权分置有序实施

(一)全面推进土地确权登记颁证工作。完成农村土地确权登记颁证,是确认三权权利主体,明确权利归属,实现三权分置的前提。要按照中央、省委、省政府和州委、州政府的工作部署,在集体土地所有权确权登记颁证工作基本完成基础上,全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作,按国家要求到2018年年底基本完成任务。严格落实政策要求,坚持稳定土地承包关系,以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属,按照法律法规和政策规定慎重处理土地调整诉求。坚持以确权确地为主,遵循农民群众自愿、集体依法表决、乡镇政府审核、县市政府批准、省州农业部门备案的程序和要求办理。不得违背农民意愿,行政推动确权确股不确地。分解落实责任,在部省统筹的前提下,州级主要承担组织协调指导责任,县市、乡镇两级主要承担组织实施责任,各县市党委、政府是土地确权登记颁证工作的第一责任主体,州、县市、乡镇政府要逐级签订工作责任书。严格工作质量管理,按照国家和省制定的工作程序、技术标准和验收办法,把握关键环节,突出监管重点,实行全程质量控制,突出抓好现场指界、审核公示、签字确认等关键节点,杜绝假公示、假签字、以图定界和以面积定界等弄虚作假、敷衍了事行为。严格按照保密要求制作和使用涉密资料,健全完善保密制度,细化保密措施,严防失泄密行为发生。推动承包土地管理信息化,建成与国家、省级平台衔接,州、县市、乡镇各级互联互通的土地承包经营权信息应用平台,实现土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化。州农业局、州委农办、州国土资源局、州财政局、州林业局、州保密局、州档案局、州妇联等部门负责落实)

(二)规范优化土地流转管理和服务。加强土地经营权流转规范化管理,引导流转双方使用合同示范文本,签订规范的书面流转合同,落实流转合同备案制,实现流转有登记、过程有管理、交易有规范。尊重农民意愿,按照依法、自愿、有偿原则引导土地流转,坚决防止搞强迫命令和行政瞎指挥,严禁对土地流转工作定任务、下指标、搞考核。因地制宜建立完善农村产权交易市场,建立与省衔接,州、县市、乡镇统一联网、四级联动的农村产权流转交易市场体系。不断健全市场功能、机制和规范,为流转双方提供需求发布、信息查询、法律咨询、价值评估、交易鉴证、抵押融资和纠纷调处等服务,实现农村土地经营权流转公开、公正、规范交易。加强对工商资本租赁农地的监管,全面落实工商资本租赁农地分级备案制度,准确掌握工商资本租地情况,严格土地流转用途管制,严禁借土地流转之名搞非农化建设。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设,完善基础设施、充实健全机构、提升队伍素质、保障工作经费,依法依规处理农村土地承包经营纠纷,按照协商、调解、仲裁、诉讼等途径,妥善化解土地承包经营纠纷,有效维护各权利主体的合法权益,维护农村社会和谐稳定。(州农业局、州委农办、州财政局、州国土资源局、州林业局等部门负责落实)

(三)加快构建新型农业经营体系。适应城镇化加速推进的新形势,加快培育种养大户、新型职业农民、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体,并依托现代农业人才支撑计划,强化带头人培养培训,使其成为承接农户土地经营权流转、推动适度规模经营的主力军。制定完善新型农业经营主体扶持政策,改革产业资金支持方式,采取项目扶持、财政贴息、以奖代补等形式给予财政扶持;本着依法依规、自主自愿、稳妥推进、风险可控的原则,积极探索,慎重推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点;加快农业信贷担保体系建设,探索土地经营权抵押贷款保证保险等方式,为新型农业经营主体融资提供增信,解决融资难、融资贵的问题;探索财政保费补贴等多种形式,为新型经营主体投保农业保险、保证保险、财产保险等保险提供支持;加大新型农业经营主体用地用水用电和有关税费优惠政策落实力度,增强新型农业经营主体持续发展动力。引导新型农业经营主体之间、新型农业经营主体与承包农户之间建立紧密利益联结机制,依法依规探索土地股份合作社、土地经营权入股农业产业化等方式带动普通农户分享农业规模经营收益。(州农业局、州委农办、州发展改革委、州财政局、州国土资源局、州林业局、州教育局、州人力资源和社会保障局、州金融办、州国税局、州地税局、人行德宏中心支行、银监会德宏监管局、保监会德宏监管局等部门负责落实)

五、工作保障措施

(一)加强组织领导。实施三权分置是深化农村土地制度改革的重要举措,各县市党委、政府要高度重视,将其作为重要政治责任,摆上重要议事日程,加强组织领导,将中央、省委、省政府和州委、州政府的工作部署与本地实际紧密结合,尽快研究制定具体落实措施,层层分解任务,创造保障条件,确保各项任务落到实处。要密切关注实践中出现的新情况新问题,及时调整完善应对措施,使三权分置工作稳步落实到村村寨寨、家家户户和田间地头。

(二)健全工作体系。加强和完善全州农村经济经营管理机构和队伍建设,巩固深化乡镇农村经济经营管理机构改革成果,优化乡镇农村经济经营管理机构力量调配,配齐配强农村经济经营管理人员队伍。建立健全州、县市、乡镇三级土地承包和流转管理服务体系,提升农村承包土地管理和公益性服务能力,为三权分置提供工作支撑。

(三)完善工作协作机制。建立健全全州各级党委、政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。州农业局、州委农办要切实承担起牵头责任,健全沟通协调机制,加强对各县市三权分置工作的指导和督促检查,及时向州委、州政府报告工作进展情况、提出工作意见建议。各县市要结合工作实际,制定切实可行的实施意见,细化工作措施,推动三权分置工作。相关部门要主动作为,积极参与,形成工作合力,推动全州三权分置工作有序实施。

(四)明确部门工作责任。各级各部门要按照职能职责,加强协调配合,形成工作合力,共同推进三权分置并行。全州各级党委农村工作领导小组负责实施三权分置的组织领导。农业行政主管部门是实施三权分置的具体负责部门,负责指导农村土地承包经营权确权登记颁证、土地流转、土地承包经营纠纷调处和土地承包管理信息系统建设等工作;国土资源部门负责设施农用地备案、土地用途管制等工作,严肃查处违法违规改变土地农业用途的行为;财政部门负责制定和落实各项土地流转财政扶持政策;林业部门负责指导林地经营权流转相关工作;工商行政管理部门负责对有关经营主体的工商注册登记工作;人民银行、银监局等金融监管部门负责推进农村两权抵押贷款试点,扩大农村产权抵质押范围,优化农村金融服务环境;人民法院负责土地承包及流转纠纷案件的受理和农村土地承包仲裁委员会仲裁裁决结果的强制执行工作。

(五)切实加强宣传培训。利用各种宣传渠道,采取农民群众喜闻乐见的形式,加大政策宣传力度,生动形象地开展宣传活动,营造稳步推进三权分置的良好舆论氛围和工作环境。加强三权分置理论和工作实务培训,提高各级干部政策执行能力和水平。


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